עובדים בשביל ליצמן: תזכיר חוק היסוד החדש

משרד המשפטים הפיץ תזכיר חוק יסוד שיאפשר לח"כ יעקב ליצמן להתמנות לתפקיד סגן שר במעמד שר.

יתוקן סעיף 33 לחוק-יסוד: על פיו שר רשאי לאצול סמכות הנתונה לו על-פי חוק, סמכות שהועברה לו על-פי לחוק-היסוד,

מטרת התיקון היא לאפשר אצילת סמכויות סטטוטוריות הנתונות לשר לידי סגן שר שמונה במשרד שראש הממשלה מכהן בו כשר.

לפי המוזכר בתזכיר, אין בתיקון המוצע כדי לשנות את המבנה המשטרי היסודי אשר מבחין בין תפקידו של שר – כחבר הממשלה וכממונה על משרד, לבין תפקידו של סגן שר – כמסייע בידי השר.

נוסח התזכיר המלא

א. שם חוק-היסוד המוצע

חוק-יסוד: הממשלה (תיקון מס'...) (אצילת סמכות לסגן שר)

ב. מטרת חוק-היסוד המוצע

מטרת התיקון המוצע לאפשר אצילת סמכויות סטטוטוריות הנתונות לשר לידי סגן שר שמונה במשרד שראש הממשלה מכהן בו כשר.

ג. עיקרי חוק-היסוד המוצע והצורך בו

סעיף 33 לחוק-יסוד: הממשלה (להלן – חוק-היסוד) קובע, בסעיפים קטנים (ב) ו-(ג), כי שר רשאי לאצול סמכות הנתונה לו על-פי חוק, סמכות שהועברה לו על-פי סעיף 31(ב) לחוק-היסוד, או סמכות שהממשלה אצלה לו (אם הסמיכה אותו לכך), לידי עובד ציבור. זאת, למעט סמכות להתקין תקנות. סגן שר אינו בגדר "עובד ציבור" לעניין סעיף זה, ועל כן, במצב המשפטי הקיים, וכפי שמובהר גם בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס' 1.1304, שר אינו רשאי לאצול מסמכויותיו הסטטוטוריות לסגן שר. הממשלה מבקשת כעת לאפשר, במשרד שראש הממשלה מכהן בו כשר, הפעלת סמכויות סטטוטוריות בידי סגן שר שמונה באותו משרד. לפיכך, מוצע לתקן את סעיף 33 לחוק-היסוד, על דרך של הוספת סעיף קטן (ג1), כך שייקבע כי כאשר ראש הממשלה מכהן כשר הממונה על משרד, יהיה רשאי הוא לאצול את סמכותו, בהתאם להוראות סעיפים קטנים (ב) או (ג) האמורים, גם לסגן שר באותו משרד.

ד. השפעת חוק-היסוד המוצע על החוק הקיים

יתוקן סעיף 33 לפי הנוסח המוצע שלהלן.

ה. השפעת חוק-היסוד המוצע על תקציב המדינה, על תקנים במשרדי הממשלה ועל ההיבט המינהלי

אין.

ו. להלן נוסח חוק-היסוד המוצע

תזכיר חוק-יסוד: הממשלה (תיקון מס'...) (אצילת סמכות לסגן שר)

תיקון סעיף 33 1. בחוק-יסוד: הממשלה , בסעיף 33, אחרי סעיף קטן (ג) יבוא:
"(ג1) כיהן ראש הממשלה כשר הממונה על משרד, רשאי הוא לאצול את סמכותו, בהתאם להוראות סעיפים קטנים (ב) או (ג), גם לסגן שר באותו משרד."
דברי הסבר
סעיף 33 לחוק-יסוד: הממשלה (להלן – חוק-היסוד), אשר עניינו "אצילת סמכויות", קובע, בסעיף קטן (ב), כי סמכות הנתונה לשר על-פי חוק או שהועברה לו על-פי סעיף 31(ב) לחוק-היסוד, למעט סמכות להתקין תקנות, רשאי השר לאצול, כולה מקצתה או בסייגים, לעובד ציבור. בנוסף, נקבע בסעיף קטן (ג), כי סמכות שהממשלה אצלה לשר, למעט סמכות להתקין תקנות, רשאי השר לאצלה, כולה, מקצתה או בסייגים, לעובד ציבור, אם הסמיכה אותו הממשלה לכך.

בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס' 1.1304 בדבר "איסור אצילת סמכויות סטטוטוריות לסגן שר", נקבע – על יסוד פרשנות החוק ועל יסוד שיקולים נוספים הנובעים ממבנה המשטר החוקתי בישראל ומעקרונות היסוד של השיטה המשפטית – כי סגן שר אינו בגדר "עובד ציבור" לעניין סעיף זה, ומכאן – כי שר אינו רשאי לאצול מסמכויותיו הסטטוטוריות לסגן שר. בהנחיה מצוין, בין היתר, כי גם מלשון סעיף 25 לחוק-היסוד, אשר עניינו "סגני שרים", עולה כי סגן שר אינו מפעיל סמכויות סטטוטוריות עצמאיות, אלא הוא פועל, בכנסת ובמשרד שנתמנה לו, "בשם השר שמינה אותו ובמסגרת העניינים שמסר לו" (שם, בסעיף קטן (ב)). לשון זו משקפת את תפיסת המחוקק באשר למהות ולהיקף תפקידו של סגן שר כמסייע לשר (לעניין מסגרת תפקידו של סגן שר ראו והשוו: בג"ץ 5079/90 ביטון נ' ראש הממשלה, פ"ד מה(2) 827 (1991); בג"ץ 3002/09 ההסתדרות הרפואית בישראל נ' ראש ממשלת ישראל (פורסם בנבו, 9.6.2009); ובג"ץ 3132/15 מפלגת יש עתיד נ' ראש ממשלת ישראל (פורסם בנבו, 23.8.2015)).

הממשלה מבקשת כעת לאפשר, במשרד שראש הממשלה מכהן בו כשר, הפעלת סמכויות סטטוטוריות הנתונות לשר בידי סגן שר שמונה באותו משרד. לפיכך, מוצע לתקן את סעיף 33 לחוק-היסוד, על דרך של הוספת סעיף קטן (ג1), כך שייקבע כי כאשר ראש הממשלה מכהן כשר הממונה על משרד, יהיה רשאי הוא לאצול את סמכותו, בהתאם להוראות סעיפים קטנים (ב) או (ג), גם לסגן שר באותו משרד.

יובהר, כי אין בתיקון המוצע כדי לשנות את המבנה המשטרי היסודי אשר מבחין בין תפקידו של שר – כחבר הממשלה וכממונה על משרד, לבין תפקידו של סגן שר – כמסייע בידי השר. כידוע, המבנה המשטרי בישראל הוא שהממשלה מורכבת משרים, שהם חברי הממשלה, ורק הם עשויים להיות ממונים על משרדים (סעיפים 4 ו-5 לחוק-היסוד). מתוקף היותו של שר ממונה על משרד, הוא אחראי לפעילותו של המשרד ולכל המתרחש בו, בפני ראש הממשלה, בפני הכנסת ובפני בציבור. לשם כך, פעמים רבות מוענקות לשר בחוק סמכויות בתחום פעילותו של המשרד עליו הוא מופקד, וכך, במכלול, הסמכות והאחריות שלובות זו בזו. התיקון המוצע אינו גורע ממעמדו ומאחריותו של השר כממונה על משרד ועל ביצועם של חוקים כפי שהטילה עליו הכנסת. יתרה מכך. ברי, כי אצילת סמכות לידי סגן שר אינה הופכת אותו לשר או לחבר הממשלה. מכאן גם, כי אין בתיקון המוצע כדי לאפשר אצילת סמכויות הנתונות לשר כחבר הממשלה ואשר טבועות בתפקידו כשר, לידי סגן שר. כך למשל, לא ניתן לאצול לסגן שר את הסמכות ליטול חלק בהצבעות ובהחלטות של הממשלה; להיות חבר בוועדת שרים – בין ועדת שרים הפועלת מכוח חוק ובין ועדת שרים שמונתה על-ידי הממשלה לפי סעיף 31(ה) לחוק-היסוד; להגיש הצעות החלטה לממשלה או לוועדת שרים; וכיוצא באלו.

זאת ועוד. כידוע, מי שהוסמך מכוחה של אצילת סמכויות בא בנעליה של הרשות המוסמכת לכל דבר ועניין, אך היא עצמה אינה מתרוקנת מסמכותה, והיא רשאית לחזור ולבטל את האצילה בכל עת, על מנת לחזור ולהפעילה בעצמה. בנוסף, מאחר שהרשות המוסמכת ממשיכה לשאת באחריות, היא יכולה וחייבת להדריך את הגורם שלו היא מאצילה את הסמכות באשר לאופן הפעלתה (ראו למשל: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי 173, 187-188 (כרך א', 2010)). מכאן, כי באצילת סמכות לידי סגן שר, כמוצע בתיקון זה, השר אינו מתפרק מאחריותו לביצועה התקין של הסמכות, הוא נדרש לקיים פיקוח ובקרה ביחס להפעלת הסמכות בידי סגן השר, והוא רשאי להפעיל את הסמכות בעצמו, כמו גם לבטל את האצילה בכל עת.

לבסוף, יוזכר, כי בהתאם לסעיף 10(ב)(12) לחוק הממשלה, התשס"א-2001, פעולה של אצילת סמכות לפי סעיף 33 לחוק-היסוד, מחייבת פרסום הודעה ברשומות מטעם הממשלה.